CO2-Beihilfeleitlinien: Förderung ja, aber bitte nur ein bisschen!

Am 21.12.2011 hat die Europäische Kommission bekannt gegeben, wie sie sich die künftigen Leitlinien für bestimmte Beihilfemaßnahmen zum System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten nach 2012 vorstellt. Die Beihilfeleitlinien sollen zum einen regeln, unter welchen Voraussetzungen und in welchem Umfang Investitionen in hocheffiziente Kraftwerke gefördert werden können. Zum anderen legen sie auch Einzelheiten zur Kompensation indirekter CO2-Kosten durch sog. Carbon Leakage und der übergangsweise kostenlosen Zuteilung von Zertifikaten zur Modernisierung der Stromerzeugung fest.

Der Kommissionsentwurf steht noch bis einschließlich 31.1.2012 zur Konsultation.

Wir fassen Hintergrund, Voraussetzungen und Umfang der Förderung von Kraftwerksneubauten, wie nach dem Kommissionsentwurf vorgesehen, zusammen.

Hocheffiziente Kraftwerke fördern

Mit der Richtlinie 2003/87/EG wurde im Jahre 2003 das System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Europäischen Union eingeführt. Dieses wurde durch die Richtlinie 2009/29/EG (sog. EHS-Richtlinie) als Teil eines umfangreichen Maßnahmepakets zur Bekämpfung des Klimawandels und zur Förderung erneuerbarer und CO2-armer Energieträger erheblich überarbeitet. Zentrales Ziel der EHS-Richtlinie ist es, den Handel mit Emissionszertifikaten zu verbessern und auszuweiten und so den Ausstoß von Treibhausgasen zu reduzieren.

In diesem Rahmen regelt Art. 10 Abs. 3 EHS-RL unter anderem, wie die Mitgliedsstaaten Einnahmen aus der Versteigerung von Treibhausemissionszertifikaten verwenden können. In einer Protokollerklärung zu dieser Regelung legte die Kommission fest, dass die Mitgliedstaaten die Versteigerungserlöse von 2013 bis 2016 verwenden können, um den Bau hocheffizienter Kraftwerke, u. a. neuer Kraftwerke, bei denen die Abscheidung und Speicherung von CO2 (sog. Carbon Capture and Storage – „CCS“) vorgesehen ist, zu fördern.

Ausnahme vom Beihilfenverbot

Bei der Förderung von Kraftwerksinvestitionen handelt es sich um staatliche Beihilfen im Sinne des Art. 107 Abs. 1 AEUV. Das sind solche Vergünstigungen aus staatlichen Mitteln, die einem eingeschränkten Adressatenkreis ohne Gegenleistung gewährt werden.

Derartige Beihilfen sind grundsätzlich verboten, können aber ausnahmsweise nach Art. 107 Abs. 3 lit. c AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden, wenn sie z.B. den Umweltschutz fördern, ohne zugleich die Handelsbedingungen in einer Weise zu verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft. Nach Art. 108 AEUV müssen staatliche Beihilfen aber von den Mitgliedstaaten bei der Kommission angemeldet werden. Erst nach deren Genehmigung dürfen sie schließlich gewährt werden.

In diesem Kontext hat die Kommission – im Interesse der Transparenz und Rechtssicherheit – die Voraussetzungen und den Umfang der Förderung in den nun als Entwurf vorliegenden Beihilfenleitlinien geregelt. Diese Leitlinien sind allerdings ausschließlich auf die darin geregelten Beihilfenmaßnahmen, die eben mit der Umsetzung der EHS-Richtlinie zusammenhängen, anwendbar. Gleichzeitig sind diese Maßnahmen dem Anwendungsbereich der Leitlinien für staatliche Umweltschutzbeihilfen entzogen.

Wann darf gefördert werden?

Nach den Leitlinien sind Investitionen in den Bau hocheffizienter Kraftwerke in den Jahren 2013 bis 2016 (sog. Investitionsbeihilfen) von vorneherein nur unter zwei Grundvoraussetzungen als nach Art. 107 Abs. 3 lit. c AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar:

1. muss das zu erbauende neue, hocheffiziente Kraftwerk den in Anhang I der Entscheidung 2007/74/EG der Kommission aufgeführten Wirkungsgrad-Referenzwert für Kraftwerke oder den zum Zeitpunkt der Beihilfenbewilligung geltenden Wirkungsgrad-Referenzwert übertreffen. (Daher erfüllen neue Kraftwerke, die lediglich die bestehenden Wirkungsgrad-Referenzwerte einhalten, diese Voraussetzung nicht.)
2. muss die endgültige Investitionsentscheidung zum Bau des Kraftwerks zwischen dem 1.1.2013 und dem 31.12.2016 getroffen werden.

Hinzu kommt: Die Investitionsbeihilfen müssen auch notwendig sein, um Anreize für den Kraftwerksneubau zu setzen. Hierfür müssen die Mitgliedsstaaten nachweisen, dass der Beihilfeempfänger ohne die Beihilfe nicht investieren würde und dass die endgültige Investitionsentscheidung tatsächlich erst im o.g. Zeitraum getroffen wird.

Förderung wofür, und wie viel?

Nach den Beihilfenleitlinien sind beihilfenfähig grundsätzlich nur die Gesamtkosten der unbedingt notwendigen Investitionen in Ausrüstung und Grundstücke für die neue Anlage.

Bei „CCS-fähigen“ Kraftwerken kann darüber hinaus auch für solche Kosten Unterstützung gewährt werden, die mit dem Nachweis der allgemeinen wirtschaftlichen und technischen Machbarkeit einer vollständigen CCS-Umsetzung verbunden sind oder die notwendige Investitionen in das Kraftwerk und Grundstücke für die Nachrüstung zur CO2-Abscheidung betreffen. Nicht erfasst sind dagegen Kosten für die Installation der Abscheide-, Transport- und Speicherungsvorrichtungen, weil diese CCS-Umsetzungsmaßnahmen nicht von den Beihilfenleitlinien abgedeckt werden.

Im Hinblick auf den Umfang der Förderung (sog. Beihilfenintensität), sehen die Beihilfenleitlinien ein gestuftes System für neue, hocheffiziente Kraftwerke vor:

• „CCS-fähige“ Kraftwerke, bei denen die vollständige CCS-Umsetzung – also die Abscheidung, der Transport und die Speicherung – vor 2020 beginnt, dürfen nicht mehr als mit max. 15 Prozent der beihilfenfähigen Kosten gefördert werden.
• Erfolgt bei „CCS-fähigen“ Kraftwerken eine ordnungsgemäße Ausschreibung anhand eindeutiger, transparenter und diskriminierungsfreier Kriterien, darf die Beihilfe nicht mehr als 10 Prozent der beihilfenfähigen Kosten betragen. Dies gilt allerdings nur, sofern bei der Ausschreibung den umweltfreundlichsten Stromerzeugungstechnologien für das neue Kraftwerk der Vorzug gegeben wird, so dass die CO2-Emissionen geringer ausfallen als beim aktuellen Stand der Technik, und der Wettbewerb auf dem Stromerzeugungsmarkt gefördert wird.
• Bei allen übrigen Kraftwerken, bei denen die vollständige CCS-Umsetzung – unabhängig davon, ob das Kraftwerk „CCS-fähig“ ist – nicht vor 2020 beginnt, darf die Beihilfe nicht mehr als 5 Prozent der beihilfenfähigen Kosten betragen.

Fazit

Der Kommissionsentwurf für Beihilfenleitlinien setzt die Messlatte für die Förderung von Investitionen in den Bau neuer und hocheffizienter Kraftwerke hoch:

Die maximale Förderung von 15 Prozent der beihilfenfähigen Investitionskosten soll es nur dann geben, wenn die CCS-Umsetzung bereits vor dem Jahre 2020 beginnt. Dies kann – jedenfalls für Deutschland – nach derzeitigem Stand praktisch ausgeschlossen werden, ist doch der Entwurf eines CCS-Gesetzes im Herbst vergangenen Jahres im Bundesrat gescheitert (wir berichteten).

Sofern es sich um ein CCS-fähiges Kraftwerk handelt, das die maßgeblichen Wirkungsgrad-Referenzwerte übertrifft, ist eine Höchstförderung von 10 Prozent der Investitionskosten möglich. Diese kommt aber nur in Frage, wenn man im Rahmen einer Ausschreibung auch den Zuschlag erhält.

Für viele Kraftwerksbetreiber, die am Bau eines neuen, hocheffizienten Kraftwerks interessiert sind, dürfte die mögliche Förderung daher auf 5 Prozent der förderfähigen Investitionskosten beschränkt sein.

Auch wenn das Kriterium der „Endgültigkeit der Investitionsentscheidung“ für den frühen Planer im Grundsatz erfreulich ist. Alles in allem dürften die Beihilfenleitlinien hinter den Erwartungen vieler Kraftwerksbetreiber zurückbleiben, die an Investitionen in den Bau neuer Kraftwerke interessiert sind. Eine Förderung ist zwar prinzipiell möglich, das Fördervolumen wird aber absehbar mit max. 10 Prozent eher schmal ausfallen. Der gewünschte Anreizeffekt für den Kraftwerksneubau könnte damit rasch verpuffen. Genauso wie die Träume einiger Kraftwerksbetreiber vom neuen, schicken und sauberen Kraftwerk.

Ansprechpartner: Prof. Dr. Ines Zenke/Dr. Tigran Heymann