Damoklesschwert Beihilfeprüfung zu EEG-Härtefallregelung – Rückzahlung ante Portas?

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(c) BBH

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Die Zukunft der so genannten EEG-Härtefallregelung aus § 41 EEG wird derzeit – begleitet von entsprechenden medialen Spekulationen – in den laufenden Koalitionsverhandlungen diskutiert. Dies sicher nicht ganz freiwillig: Die Europäische Kommission hat sie aufgrund von Beschwerden von Verbraucherschützern seit Anfang des Jahres im Rahmen informeller Voruntersuchungen auf dem Prüfstand, da die durch diese Erleichterung entstehenden Mehrkosten auf andere Stromkunden umgelegt werden, wodurch die EEG-Umlage beim Verbraucher „steigt“.

Dass energieintensive Unternehmen von der EEG-Umlage weitestgehend befreit sind, ist vielen ein Dorn im Auge. Beflügelt wurde die Debatte um diese vermeintliche Begünstigung der Industrie in der zurückliegenden Zeit nicht zuletzt auch durch wiederholte Berichte, wonach angeblich sogar Golfplätze, Hotels oder Spielcasinos auf Kosten der übrigen Verbraucher hiervon profitierten. Auch dass das Bundesumweltministerium daraufhin nach interner Überprüfung Ende vergangenen Jahres die Existenz derartiger Fälle ausschloss, nutzte nichts.

Was prüft die Kommission gegenwärtig?

Zur Diskussion steht nun, ob es sich bei der Härtefallregelung um eine Beihilfe nach Art. 107 AEUV (ex Art. 87 EGV) handeln würde. Diese wäre, da sie nicht bei der Europäischen Kommission vor Inkrafttreten der Maßnahme angemeldet wurde, eine so genannte angeblich rechtswidrige Beihilfe. Da deren Verbot in der Europäischen Union (EU) einen hohen Stellenwert genießt, ist das Verfahren dazu in der Ratsverordnung 659/1999 besonders geregelt. Die Kommission darf danach im Einzelfall anordnen, dass die Förderung ausgesetzt und ausgezahlte Beihilfen zurückgefordert werden müssen (Art. 11, 14 der Verordnung). In der betroffenen Industrie wird bereits befürchtet, dass schon im Prüfverfahren derartige Anordnungen kommen können, noch bevor die Kommission endgültig entscheidet. Es ist Zeit für eine klärende Betrachtung: Was darf die Kommission und was nicht?

Was darf die Kommission eigentlich?

Im Rahmen der gegenwärtigen Untersuchungen überprüft die Kommission zweierlei, nämlich ob die Härtefallregelung überhaupt eine Beihilfe darstellt und – falls dem so ist – ob diese Beihilfe mit dem Binnenmarkt vereinbar ist. Als Beihilfe sind, grob gesagt, alle Vorteile zugunsten bestimmter Empfänger zu sehen, die (direkt oder indirekt) aus staatlichen Mitteln stammen. Unvereinbar mit dem Binnenmarkt sind diese, wenn sie den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen und dadurch den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.

Die Kommission kann von den erwähnten Aussetzungs- und Rückforderungsanordnungen Gebrauch machen, wenn sie ohne weitere Prüfung bereits der festen Überzeugung ist, dass es sich um eine rechtswidrige Beihilfe handelt, und sie nur noch entscheiden muss, ob sie diese trotz fehlender Notifizierung als mit dem gemeinsamen Markt vereinbar anerkennt und genehmigt. (Allerdings sich auch hier weitere Voraussetzungen zu beachten, dazu gleich.)

Wie ist der aktuelle Stand der Untersuchungen?

Zu dem Schluss, dass eine Beihilfe klar vorliegt, ist die Kommission in der Frage der besonderen Ausgleichsregelung – offizieller Stand, jetzt – eben nicht gekommen.

Sollte die Kommission nun ohne Weiteres entscheiden, dass eine Beihilfe vorliegt (um die sie sich nach ihrem Verständnis kümmern muss – insbesondere, ist sie mit dem gemeinsamen Markt vereinbar), sind die Anordnungen unter folgenden weiteren Voraussetzungen möglich:

  • So ist vor einer Aussetzungsanordnung dem Mitgliedstaat die Gelegenheit zur Äußerung zu geben.
  • Es dürfen nach geltender Praxis „keinerlei Zweifel“ am Beihilfecharakter der Maßnahme bestehen und
  • das Tätigwerden der Kommission muss „dringend geboten“ sein und
  • ein „erheblicher und nicht wiedergutzumachender Schaden“ für einen Konkurrenten muss „ernsthaft zu befürchten“ sein.
  • Gleichzeitig kann sie den Mitgliedstaat dann ermächtigen, die einstweilige Rückforderung der Beihilfe mit der Zahlung einer Rettungsbeihilfe an die betreffenden Unternehmen zu verbinden.

Der Wortlaut alleine ist hier eindeutig und gerade der „erhebliche und nicht wiedergutzumachende Schaden“ ist ein schweres Pfund.

Sollte sich die Kommission aber nicht so sicher sein, ob eine Beihilfe vorliegt, würde sie gemäß Art. 13 der Verordnung das Prüfverfahren nach Art. 6 und 7 der Verordnung eröffnen. In diesem Fall wäre wiederum die Anordnung der Aussetzung und einstweiligen Rückforderung nicht möglich, da das Vorliegen einer Beihilfe dann gerade noch nicht feststeht. Zum Vergleich: In dem Verfahren zur Netzentgeltbefreiung für stromintensive Unternehmen nach § 19 StromNEV ist die Kommission genau diesen Weg gegangen und hat am 4.5.2013 das Prüfverfahren dadurch eröffnet, dass sie im Amtsblatt der Union dazu aufgefordert hat, Stellungnahmen abzugeben. Eine vorläufige Rückzahlungsanordnung gab es (natürlich) nicht.

Wie geht es nun mit der besonderen Ausgleichsregelung weiter?

Aber zurück zum EEG-Fall: Die Bundesregierung hat im Rahmen der informellen Voruntersuchungen zum EEG-Härtefall bereits mit großem Nachdruck der Kommission ihren Standpunkt dargelegt, nämlich dass von einer Beihilfe keine Rede sein könne. Es heißt, die Kommission wird nun zunächst das Prüfverfahren einleiten. Für Anordnungen im befürchteten Sinne ist dann vorerst kein Platz.

In einem solchen Prüfverfahren könnten Deutschland, andere Mitgliedstaaten und interessierte andere Beteiligte innerhalb von vier Wochen nach Veröffentlichung der Verfahrenseröffnung im Amtsblatt Stellung beziehen. Die Stellungnahmen werden dann intensiv von der Kommission ausgewertet und Deutschland hat wiederum das Recht, sie zu kommentieren. Daher dürfte das ganze Verfahren erfahrungsgemäß mindestens drei bis sechs Monate in Anspruch nehmen.

Am Ende könnte u.U. die Entscheidung der Kommission stehen, dass sie die Maßnahme für eine Beihilfe hält. Dann müsste sie prüfen, ob diese unvereinbar wäre mit dem Binnenmarkt. Sollte die Kommission beide Punkte bejahen, ergeht eine sog. „negative Entscheidung“. Dann hat der Mitgliedstaat alle notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, um die gewährten Beihilfen zurückzufordern, es sei denn, dies würde gegen einen allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts verstoßen, wobei der Vertrauensschutz jedoch in der Regel keinen Ausweg bietet (vgl. EuGH, Rs. C-148/04). Ebensowenig ziehen Argumente wie beispielsweise die Insolvenz des Beihilfeempfängers, großer politischer Widerstand oder immenser Verwaltungsaufwand (vgl. EuGH, Rs. C-214/07, EuGH, Rs. C-499/99). Die Befugnisse der Kommission zur Rückforderung gelten für zehn Jahre. Die Rückforderung würde den gesamten Betrag der Beihilfe plus Zinsen umfassen und es ist in der Regel an den Mitgliedstaaten, die Höhe der Rückerstattung zu bestimmen bzw. diese dann auch nach eigenem Verfahrensrecht abzuwickeln.

Zudem kann die Kommission unter bestimmten Voraussetzungen auch einen Mitgliedstaat dazu verpflichten, eine neue, mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfe so lange auszusetzen, bis eine frühere, rechtswidrige und mit dem Binnenmarkt unvereinbare Beihilfe, die Gegenstand einer nicht befolgten Rückzahlungsforderung war, zurückgezahlt ist (vgl. EuG, Verbundene Rechtssachen T-244 und T-486/93). Übertragen auf den EEG-Härtefall bedeutet das: Sofern die bisherige Härtefallregelung im Rahmen eines Prüfverfahrens als beihilferechtswidrig eingestuft und deren Rückforderung angeordnet werden sollte, könnte die Kommission die Anwendung einer geänderten, rechtmäßigen Regelung aussetzen, bis die auf Basis der früheren Regelung erhaltenen

Vergünstigungen vollständig rückerstattet wurden. Hier könnten Unternehmen also u.U. in die Vergangenheit und die Zukunft belastet werden. Theoretisch denkbar ist schließlich auch folgender Sonderfall: Bei Beihilfen, die zwar rechtswidrig, aber mit dem Binnenmarkt zu vereinbaren sind, müssen die Zinsen für die Zeit, in der keine Genehmigung von Seiten der Kommission vorlag, zurückgezahlt werden (vgl. EuGH, Rs. C-199/06). Das wäre empfindlich hoch.

Wie es generell weitergehen wird mit dem EEG-Härtefall, scheint stark von den politischen Verhandlungen zwischen der Europäischen Kommission und der Bundesregierung abzuhängen, in denen allerdings auch die nationalen Interessen anderer Mitgliedstaaten bzw. Agenden der einzelnen Kommissare nicht ganz unwichtig sein werden. Für die betroffenen Unternehmen heißt dies also letztlich bis auf weiteres: Abwarten, Tee trinken, Vertrauen in die Zukunft haben.

Ansprechpartner: Dr. Dörte Fouquet/Dr. Ines Zenke/Dr. Martin Altrock