Der Entwurf der Zuteilungsverordnung 2020 ist da (Teil 1)

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Das Bundesumweltministerium (BMU) trifft Vorbereitungen für die dritte Handelsperiode und hat den Entwurf der Zuteilungsregeln (die Zuteilungsverordnung 2020, ZuV 2020) versandt. Die Stellungnahmefrist für die Länder und Verbände endet am 13. bzw. 18.7.2011.

Wir stellen dar, was die ZuV 2020 für Anlagenbetreiber bedeutet. Teil 1: Die Grundsätze der Zuteilung und die Zuteilungsmethoden.

Alles andere als verständlich

Die Anlagenbetreiber wissen es. Zuteilungsverfahren für Emissionsberechtigungen sind kein Spaß. Bereits im Jahr 2004 für die erste und im Jahr 2007 für die zweite Handelsperiode waren in nur wenigen Wochen die Zuteilungsanträge auf der Basis völlig neuer und variantenreicher Gesetze zu stellen. Unklare Gesetzesformulierungen und die naturgemäß noch unbekannte Verwaltungspraxis der deutschen Zuteilungsbehörde DEHSt erforderten nicht selten verschlungene Konstruktionen von Haupt- und Hilfsanträgen sowie ausführliche Erläuterungstexte. Eine Vielzahl von Daten musste zusammengetragen und verifiziert werden. Oft war es am Ende der Antragsfristen hektisch; nicht selten wurde die Nacht zum (Arbeits-)Tag.

Leider sieht es nicht danach aus, als würde sich hieran im Zuteilungsverfahren für die dritte Handelsperiode von 2013 bis 2020 etwas ändern: Schon die europäische Emissionshandelsrichtlinie vom 23.4.2009, der EU-Beschluss zur Harmonisierung der kostenlosen Zuteilung von Emissionszertifikaten vom 27.4.2011 und die diese ergänzenden „Auslegungshilfen“ – die englisch gefassten zehn Guidances – sind ein schwer zu durchschauendes und viele Fragen auslösendes Regelungsgeflecht (vgl. auch unser Blog vom 14.3.2011). Auch die „Übersetzung“ der EU-Vorgaben in ein allgemeinverständliches, vollzugsfreundliches deutsches Regelwerk ist (bislang) nicht gelungen.

Die nun im Entwurf vorliegende Zuteilungsverordnung 2020 (ZuV 2020-E) bringt wenig Neues. Die meisten Regelungen sind den Anlagenbetreibern bereits wortgleich aus den EU-Dokumenten bekannt. Nur in Details ergeben sich Neuerungen; und selbst diese werden in der um Rechtsklarheit ringenden Branche oft kritisch kommentiert:

Umdenken nötig: Neue und geänderte Definitionen

Zunächst einmal ändern sich in der nächsten Handelsperiode viele Definitionen, weshalb immer auch das eigene Selbstverständnis von Begrifflichkeiten neu überprüft werden muss. „Kapazität“ zum Beispiel ist künftig etwas anderes als heute (§ 4 Abs. 1 ZuV 2020-E). Völlig neu ist auch das „Zuteilungselement“ (§ 3 ZuV 2020-E), das nicht etwa einen Anlagenteil meint, sondern den Teil der Zuteilung, der nach anderen Regeln berechnet wird als andere.

Lieferung an emissionshandelspflichtigen Abnehmer? Dieser erhält die Zuteilung!

Schon im EU-Beschluss ist ein völlig neuer Zuteilungsgrundsatz festgelegt: Wärmeerzeuger erhalten in der kommenden dritten Handelsperiode nur noch dann kostenlos Zertifikate, wenn sie die Wärme an eine nicht-emissionshandelspflichtige Anlage liefern. Der, der seine Wärme z.B. an eine emissionshandelspflichtige Papierfabrik verkauft, der geht hingegen leer aus. Die Zertifikate erhält auf Antrag der Abnehmer (Umkehrschluss aus § 2 Nr. 30 ZuV 2020-E).

Nicht immer wird der Abnehmer direkt beliefert. Liegt zwischen diesem und seinem Produzenten ein Wärmeverteilnetz, bekommt der Kunde die Zuteilung nur, wenn er nachweist, dass die Wärme auf Grundlage eines direkten Versorgungsvertrages mit dem Erzeuger abgegeben wurde (§ 3 Abs. 2 Satz 2 ZuV 2020-E).

Sechs verschiedene Zuteilungsmethoden

Während der Emissionshandel in den letzten Jahren „nur“ die Energie und die Industrie in ihrer Zuteilung anders behandelte, soll künftig mehr differenziert werden. Die dritte Handelsperiode kennt sechs verschiedene Zuteilungsmethoden:

  • Zuteilung nach festgelegten Produktbenchmark (§ 9 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ZuV 2020-E);
  • Zuteilung nach Wärmeemissionswert (Erdgas), also entweder für Nutzwärme direkt oder für Produkte, für die es keinen Produktbenchmark gibt (§ 9 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 lit. a ZuV 2020-E);
  • Zuteilung nach Brennstoffemissionswert, also nach dem Brennwert der eingebrachten Brennstoffmenge, wobei gleichfalls auf Erdgas abgestellt wird (§ 9 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 lit. b ZuV 2020-E);
  • Zuteilung für Prozessemissionen auf Basis historischer Emissionen (§ 9 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 lit. c ZuV 2020-E);
  • Zuteilung für die Versorgung privater Haushalte auf Basis historischer Emissionen (§ 10 ZuV 2020-E);
  • Zuteilung für Neuanlagen und künftige Kapazitätserweiterungen (§ 18 ZuV 2020-E).

Dies heißt allerdings nicht, dass es nur sechs Zuteilungsalternativen gibt. Denn unterschieden wird ja auch noch danach, wer Abnehmer der erzeugten Wärme ist. Beim ersten Zuteilungsgesetz, dem ZuG 2007, sprach man von 58 unterschiedlichen Zuteilungsalternativen. Möglicherweise sind es diesmal nicht viel weniger.

Die Regelfälle: Zuteilung nach Produktbenchmark, Wärmeemissions- oder Brennstoffemissionswert

Die ZuV 2020 sieht – wie schon der Beschluss der Kommission – eine Zuteilungskaskade vor. Gibt es einen Produktbenchmark, ist dieser der Zuteilung zugrunde zu legen. Fehlt ein solcher Benchmark, ist auf den Wärmeeintrag der Anlage abzustellen. Gibt es wiederum weder Produktbenchmark noch messbare Wärme, ist auf den Brennstoffbenchmark zurückzugreifen (§ 2 Nr. 28, 29, 30 ZuV 2020-E).  

Besonderheit: Belieferung von Haushaltskunden

§ 10 ZuV 2020-E beschäftigt sich mit der Fernwärmeversorgung von Haushaltskunden, die – wie im o.a. EU-Beschluss angelegt – begünstigt werden soll. Anlagenbetreiber haben hier ein Wahlrecht: Sie können eine Zuteilung entweder auf Basis der historischen Produktionsmenge oder aber auf Basis der historischen Emissionen beantragen. Dabei gilt ein Meistbegünstigungsrecht. Ein Unternehmen, das sich für die Zuteilung nach § 10 ZuV 2020-E entscheidet, erhält daher nur solange nach dieser Regel seine Zuteilung, wie diese Berechnungsweise von Vorteil für ihn ist (§ 10 Abs. 2 Satz 3 ZuV 2020-E).

Wie auch der Kommissionsbeschluss sieht die ZuV 2020-E die Möglichkeit einer Erleichterung vor. Man muss nicht nachweisen, wie viel Wärme man an Privathaushalte ausgeliefert hat. Es reicht, die Menge der mit einer Vorlauftemperatur von weniger als 130° C abgegebenen Wärme anzugeben. Von dieser ins Wärmeverteilnetz gestellten Wärme will das BMU aber nur 30 % als an Privathaushalte abgegeben anerkennen.

Dass hier nur ein Teil berücksichtigt werden soll, entspricht zwar im Grundsatz den Vorgaben der EU: Laut Beschluss der Europäischen Kommission soll auf ein nationales Mittel abgestellt werden. Der von der ZuV 2020 vorgeschlagene Wert wird der Realität aber nicht einmal annähernd gerecht. Hier sollte auf realistische Zahlen abgestellt werden, die klar zwischen industriell genutzter (und damit schon in Produktbenchmarks berücksichtigter) Wärme und der kommunalen Fernwärmeversorgung von Haushalten differenzieren.

Besonderheit: Zuteilung für Neuanlagen und Kapazitätserweiterungen

Entsprechend den Vorgaben der EU müssen neue Marktteilnehmer auch nach der ZuV 2020-E ihren Antrag auf Zuteilung innerhalb eines Jahres nach Aufnahme des Regelbetriebs stellen (§ 16 Abs. 1 ZuV 2020-E). Anders als bei Bestandsanlagen wird bei der Berechnung der Zuteilung auf Standardauslastungsfaktoren zurückgegriffen, die europaweit gelten sollen.

Bei der Zuteilung gilt gemäß des o.a. EU-Beschlusses das sog. Windhund-Prinzip. Das bedeutet: Reicht die Neuanlagenreserve nicht für alle Anlagenbetreiber aus, wird die Zuteilung zusätzlich gekürzt, sobald 50 % der Reserve verbraucht sind. Um deutsche Anlagenbetreiber hier nicht zu benachteiligen, legt die ZuV 2020-E fest, dass die DEHSt zeitnah innerhalb von drei Monaten über die Zuteilung entscheiden soll (§ 16 Abs. 6 ZuV 2020-E). Zu hoffen bleibt, dass nicht trotz dieser Beschleunigung Investoren leer ausgehen.

[Fortsetzung folgt]

Ansprechpartner: Prof. Dr. Ines Zenke/Dr. Tigran Heymann/Carsten Telschow