Emissionshandel 2014: Von Allem weniger, und das erst später – was tun?

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(c) BBH

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Ganz überraschend kam es nicht. Die Betreiber emissionshandelspflichtiger Anlagen in Deutschland waren schon darauf gefasst, dass für sie auch das Jahr 2013 erneut ohne Bescherung zu Ende gehen würde (wir berichteten). Verwundert bis betrübt hat dann aber mancher dem von der Europäischen Kommission veröffentlichten Erfüllungsstand entnommen, dass Deutschland überhaupt erst am 19.12.2013 die überarbeitete Tabelle für die kostenlose Zuteilung von CO2-Zertifikaten für 2013 bis 2020 nach Brüssel übermittelt hat – und das noch ohne die Daten über zuteilungsrelevante Kapazitätsänderungen. Dass (wie schon 2013) der reguläre Termin für die Ausschüttung der Zertifikate für das laufende Jahr am 28.2. nicht gehalten werden kann, ist vor diesem Hintergrund nicht mehr auszuschließen. Eine andere Verknappungsmaßnahme, dies sei am Rande erwähnt, ist derweil offiziell: Am 8.1.2014 hat nun auch der EU-Ministerrat dem sog. Backloading zugestimmt, mit dem 900 Mio. CO2-Zertifikate bis 2019 vom Markt genommen werden.

Als Deutschland seine Zuteilungstabelle eingereicht hat, hatten andere europäische Mitgliedstaaten bereits die Freigabe derselben erhalten. Dort formiert sich erster Widerstand gegen die erlaubte Zuteilungspraxis. Insbesondere der (hohe) sektorübergreifende Korrekturfaktor (das Pendant zu der aus den ersten beiden Handelsperioden bekannten anteiligen Kürzung) steht in der Kritik und soll einer gerichtlichen Überprüfung zugeführt werden. Dabei ist der Rechtsschutz gegen Zuteilungsentscheidungen künftig ein wenig „europäisierter“ als bislang, was auch der mit der Zuteilung unzufriedene deutsche Anlagenbetreiber wissen muss:

Kommission oder DEHSt?

Hintergrund des „etwas anderen Rechtsschutzes“ ist die Tatsache, dass jetzt die Europäische Kommission alle wesentlichen Aspekte der Zuteilung regelt, und nicht mehr – wie in den ersten beiden Handelsperioden – die Mitgliedstaaten selbst. Das heißt, die Kommission entscheidet auch darüber, wie viele Zertifikate letztlich zugeteilt werden dürfen. Der Deutschen Emissionshandelsstelle (DEHSt) kommt dabei im Wesentlichen nur die Rolle der ausführenden Behörde zu. Naheliegend erscheint es deshalb, direkt gegen die Kommission zu klagen, möchte man die Kürzung von Zuteilungen nicht hinnehmen.

Doch der Schein trügt: In aller Regel wird an Widerspruch und Klage gegen die DEHSt weiterhin kein Weg vorbei führen. Zum einen bleiben Fälle denkbar, in denen eine Kürzung der Zuteilung auf einer Entscheidung der DEHSt beruht. Denn den Mitgliedstaaten wird nach wie vor ein gewisser Spielraum gewährt – trotz der prinzipiellen Verlagerung auf die europäische Ebene. Zum anderen kann eine Kürzung auch darauf beruhen, dass die DEHSt bei der Anwendung der europäischen Zuteilungsregeln den Sachverhalt nicht richtig gewürdigt hat.

Aber auch in den Fällen, in denen die DEHSt lediglich verbindliche europäische Regeln vollzieht, muss gegen den Zuteilungsbescheid Widerspruch bei der DEHSt eingelegt werden. Ohne diesen Widerspruch wird der Bescheid bestandskräftig und damit unangreifbar – selbst wenn die Behörde aufgrund der Vorgaben aus Brüssel absehbar nicht anders entscheiden wird, als den Widerspruch zurückzuweisen. In diesem Fall muss dann – wie bisher auch – beim zuständigen Verwaltungsgericht (VG) Berlin Klage eingereicht werden. Dieses darf als nationales Gericht zwar nicht selbst darüber befinden, ob die Zuteilungsbeschlüsse der Europäischen Kommission rechtens sind. Zweifelt es aber daran, dass die Kommissionsbeschlüsse mit höherrangigem europäischem Recht vereinbar sind – namentlich der Emissionshandelsrichtlinie (EmissH-RL) oder den europäischen Grundrechten – so kann es diese Zweifel dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) vortragen (so genanntes Vorabentscheidungsverfahren). Spätestens das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG)  hätte in diesem Fall – als letzte Instanz im deutschen Rechtszug – sogar die Pflicht zur Vorlage. Der EuGH hätte dann die Befugnis, die Rechtmäßigkeit der Kommissionsentscheidungen zu überprüfen.

Wie immer gilt: Keine Regel ohne Ausnahme. In einigen Fällen gibt es nämlich für Unternehmen die Möglichkeit (und dann oftmals auch die Notwendigkeit), direkt gegen einen Kommissionsbeschluss Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV zu erheben. Dies setzt allerdings voraus, dass eine verbindliche Entscheidung der Kommission mit Außenwirkung den Kläger individuell und unmittelbar betrifft. Auf die Ablehnung der Zuteilungen nach der deutschen Härtefallregelung durch den Kommissionsbeschluss vom 5.9.2013 z.B. trifft dies zu, meinen die meisten der betroffenen Unternehmen und haben Klage eingereicht. Hier wird eine schnelle Entscheidung des europäischen Gerichts, was heißt eine in 2014, erwartet.

Rechtsschutz gegen Zuteilungsentscheidungen – wer ist betroffen?

Es sieht derzeit so aus, dass es zu diversen Widersprüchen und Klagen von Anlagenbetreibern kommen wird.

  • Das betrifft einmal den bereits erwähnten sektorübergreifenden Korrekturfaktor, bei dem die richtige Ermittlung der Höhe bezweifelt wird.
  • Weiter werden die Unternehmen, denen die Europäische Kommission eine Zuteilung aufgrund ihres Beschlusses vom 5.9.2014 verweigert hat, nicht umhin kommen, (auch) gegen den dies umsetzenden Bescheid Widerspruch einzulegen.
  • Wieder andere werden nicht damit zufrieden sein, wie die DEHSt die europäischen Zuteilungsregeln angewandt hat. Zwar hat bereits die Europäische Kommission eine Prüfung vorgenommen. Allerdings prüft diese im Wesentlichen nur, ob die nach Brüssel gemeldeten Zuteilungsansprüche berechtigt sind. Wurden umgekehrt Zuteilungsansprüche gar nicht erst – oder nicht in vollem Umfang – gemeldet, konnte die Kommission diese natürlich auch nicht zur Zuteilung freigeben. So geschehen beispielsweise bei den sog. Polymerisationsanlagen, die die Europäische Kommission, nicht aber Deutschland für emissionshandelspflichtig hält.
  • Und schließlich macht jeder auch mal – gerade auch bei der Komplexität der Materie – Fehler, die erst im Widerspruchsverfahren geklärt werden können oder von den Gerichten gerade gerückt werden müssen.

Jetzt erst Recht!

Der Rechtsschutz gegen Zuteilungsentscheidungen ist ohne Zweifel komplizierter geworden. Aber selbst bei dem aktuellen Zertifikatepreis summiert sich oft ein wirtschaftlicher Wert zusammen, auf den die Unternehmen gerade in der heutigen Zeit nicht verzichten können. Abgesehen davon bietet die entsprechend verlängerte Handelsperiode bis 2020 möglicherweise sogar erstmals die Chance, trotz Umweg über den EuGH noch innerhalb der Handelsperiode Rechtsstreitigkeiten abschließen zu können.

Ansprechpartner: Dr. Ines Zenke/Dr. Tigran Heymann/Carsten Telschow