EuGH-Generalanwalt hält Erneuerbare-Energien-Richtlinie teilweise für latent ungültig!

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(c) BBH

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EU-Staaten, die Erneuerbare Energien nur im eigenen Land fördern wollen, verstoßen gegen das Europarecht. Diese Position vertritt der französische Generalanwalt beim Europäischen Gerichtshof (EuGH), Yves Bot, scheinbar in seinen Schlussanträgen in der Rechtssache Ålands (C-573/12). Darin fordert er den Gerichtshof auf, Artikel 3 Abs.3 der Erneuerbaren-Energien-Richtlinie (EE-RL 2009/28/EG) für ungültig zu erklären, soweit hier den Mitgliedstaaten prinzipiell ermöglicht wird, Erzeugern von Strom aus erneuerbaren Quellen aus anderen Mitgliedstaaten den Zugang zu ihrem nationalen Fördersystem zu verwehren. Dies sei mit der Warenverkehrsfreiheit nicht vereinbar, was sich auch in der heutigen Situation nicht mehr – im Gegensatz zu der seinerzeit durch den EuGH in der Rechtssache PreussenElektra (C-379/98) akzeptierten Argumentation – durch Umweltschutzbelange rechtfertigen lasse.

Im Fall Ålands geht es um eine Windkraftanlage auf einer zu Finnland gehörenden Insel vor Schweden. Die Anlage ist jedoch nicht mit dem finnischen, sondern lediglich mit dem schwedischen Netz verbunden, in das sie Strom einspeist. Die Anlagenbetreiber hatten versucht, für den erzeugten Strom aus erneuerbaren Quellen Zertifikate ausgestellt zu bekommen, die sie im Rahmen des schwedischen Fördersystems hätten verkaufen können. Dies wurde ihnen jedoch verweigert, mit dem Verweis, dass solche Zertifikate nur an Anlagen auf schwedischem Gebiet ausgegeben werden können (auch wenn dies nicht explizit im Gesetzestext selbst stand). Die Anlagenbetreiber zogen vor Gericht. Dieses wusste auch nicht weiter und wandte sich an den EuGH, um zu erfahren, ob die EE-Richtlinie es den Mitgliedstaaten erlaubt, nur Anlagen im Inland zu fördern, und ob dies nicht gegen die Warenverkehrsfreiheit verstoßen würde.

Generalanwalt Bot findet dabei den Text (insb. Art. 3 Abs. 3 sowie Erwägungsgrund 25), bzw. das System der EE-Richtlinie unmissverständlich: Demnach haben die Mitgliedstaaten die Möglichkeiten, ihre Fördersysteme so zu gestalten, dass nur Anlagen im Inland davon profitieren, und sie können freiwillig entscheiden, ob und inwieweit sie auch Anlagen im Ausland fördern wollen. Wäre die Norm missverständlich, so könnte sie so ausgelegt werden, dass sie mit dem Primärrecht konform wäre. Aber bei unmissverständlich gegen das Primärrecht verstoßenden Handlungen der Union bleibe keine Wahl, als sie für ungültig zu erklären. Und dies kann der EuGH auch, wenn sich die Frage des vorlegenden Gerichts nur auf die Auslegung des abgeleiteten Rechts bezieht. Dieser Teil der EE-Richtlinie und somit auch Fördersysteme, die ihn dessen Nachfolge national ausgelegt sind, verstoßen also gegen die Warenverkehrsfreiheit, so der Generalanwalt.

Abgesehen davon, dass die EE-Richtlinie es den Mitgliedstaaten erlaubt, zu entscheiden, ob sie auch Anlagen im Ausland fördern, sieht Generalanwalt Bot dann auch keine Rechtfertigung für eine prinzipielle Beschränkung auf Anlagen im Inland. Insbesondere sei – anders als zur Zeit von PreussenElektra, die Liberalisierung des Binnenmarkts fortgeschritten. Ihn im Jahr 2014 zu vollenden, ist das erklärte Ziel der Europäischen Union und dieses Vorhaben schließt auch die Erneuerbaren Energien ein. Weiter sei das Argument, dass man die „grüne Herkunft“ bei in anderen Mitgliedstaaten erzeugtem Strom nicht nachweisen könnte, nicht mehr anzuwenden. Seit PreussenElektra sei dies inzwischen über das System der Herkunftsnachweise sehr wohl möglich. Allgemein stimmt er jedoch „vorbehaltlos“ zu, dass die Nutzung Erneuerbarer Energien dem Umweltschutz beiträgt. Nur hätten die Beteiligten insoweit nichts Überzeugendes vorgetragen, schon gar nicht zum Umweltschutz: So sei es nicht nachgewiesen, dass die Beschränkung auf Anlagen im eigenen Hoheitsgebiet notwendig sei, damit die Förderregelungen funktionieren.  Zunächst sei mangels Infrastruktur in der Regel ohnehin nicht mit unerwarteten, überraschend großen Mengen an importiertem Strom aus erneuerbaren Quellen zu rechnen, so dass die nationalen Fördersysteme gar nicht zwangsläufig aus den Angeln gehoben würden. Außerdem hätten die Mitgliedstaaten ohnehin in ihren Fördersystemen Regulierungsmechanismen integriert um – wie etwa Schweden, den Preisverfall der grünen Zertifikate, einzudämmen. Dass ein Kooperationsabkommen notwendig sei, bevor eine Öffnung möglich wäre, findet er nicht schlüssig, ebenso wenig wie das Argument, dass das Verbot territorialer Beschränkungen die Mitgliedstaaten um die ihnen in Art. 194 Abs. 2 AEUV zugesicherte Kontrolle über ihren Energiemix bringen würde.  Dieser lässt nämlich seiner Ansicht nach sehr wohl Maßnahmen zu, die –ähnlich wie die EE-Richtlinie – über die europäische Festsetzung nationaler verbindlicher Ziele den Energiemix der Mitgliedstaaten zwangsläufig beeinflussen. Dass durch eine Öffnung nationaler Fördersysteme für Anlagen im Ausland eine Art Rosinenpicken nach der für die Anlagenbetreiber günstigsten Fördersystemen stattfinden würde, bestreitet er, da die Mitgliedstaaten ihre Fördersysteme entsprechend abstimmen können. Und auch das letzte, in diesem Zusammenhang oft vorgetragene Argument schmettert Generalanwalt Bot ab: Der Gedanke des Umweltschutzes verlangt es gerade, dass Verbraucher eines Mitgliedstaates über nationale Fördersysteme eher die aus einem anderen Mitgliedstaat eingeführte Energie aus erneuerbaren Quellen finanzieren, anstatt für inländische Energie aus fossilen Quellen zu bezahlen.

Sein Ergebnis: Die Richtlinie muss geändert werden, und damit auch die Fördersysteme in den Mitgliedstaaten, die national ausgerichtet sind und prinzipiell Anlagen im Ausland diskriminieren. Weil jedoch der Ausbau der Erneuerbaren Energien kostspielige und langfristige Investitionen voraussetzt und man Vertrauenskrisen – insbesondere durch rückwirkende Änderungen – vermeiden muss, schlägt Generalanwalt Bot vor, die Ungültigkeit der EE-Richtlinie ab Urteilsverkündung um 24 Monate aufzuheben, so dass ausreichend Zeit besteht, um die nötigen Anpassungen vorzunehmen.

Generalanwalt Bot hat mit den Schlussanträgen in diesem Fall bereits zum zweiten Mal die Position vertreten, dass nationale Förderregelungen mit der Warenverkehrsfreiheit im Konflikt stehen. Interessant ist, dass es sich in beiden Fällen um sehr spezifische Einzelfälle handelte. In der vorliegenden Rechtssache kam der Strom – auch wenn die Anlage im Ausland steht – physikalisch tatsächlich in Schweden an, und Generalanwalt Bot scheint davon auszugehen, dass in einem solchen Fall die Mitgliedstaaten nicht zwischen Anlagen im Ausland und im Inland unterscheiden dürfen, sofern sie bei der Frage der Förderung an die Einspeisung ins Netz anknüpfen. In seinen Schlussanträgen in der Rechtssache Essent (C-204/12 bis C-208/12) vom Mai 2013 hatte er es mit einem System zu tun, in dem Herkunftsnachweise von im Inland erzeugtem Strom wohl ein Recht auf Förderung gaben, solche von im Ausland erzeugten Strom jedoch nicht. In beiden Fällen hielt er diese Ungleichbehandlung für einen Verstoß gegen die Warenverkehrsfreiheit.

Zur EE-Richtlinie sprach er sich jedoch zum ersten Mal aus. Der EuGH ist selbstverständlich nicht verpflichtet, dem Generalanwalt zu folgen. In den meisten Fällen tut er das aber.

Sollte der EuGH folgen und aufgrund der Ungültigkeit des Art. 3 Revision der Richtlinie fordern, dann mag dies aber auch eine gute Sache sein: Es könnte Gelegenheit bieten, das gesamte Konzept der Richtlinie von einer Orientierung  am Verbrauch von Erneuerbaren Energien (was ohnehin physikalisch nicht möglich ist) umzustellen auf die Förderung von Produktion aus Erneuerbaren Energien. Erneuerbare Energien würden dann schlichtweg da gefördert, wo sie produziert werden; die Mitgliedstaaten hätten ein Produktionsziel, kein Verbrauchsziel zu erfüllen. Dies würde es erübrigen, sich um den so schwer nachzuverfolgenden Stromtransfer insoweit überhaupt Gedanken machen zu müssen. Jeder Unternehmer, jede Gemeinde, jede Kooperative usw. könnte dann überall in der EU diskriminierungsfrei und investitionssicher Anlagen bauen und betreiben und damit die nachhaltige Versorgungssicherheit Europas und der einzelnen Mitgliedstaaten steigern. Es ginge somit auch nicht mehr nur um die Produktion Erneuerbarer Energien allein, sondern mit zunehmenden Anteilen der Erneuerbaren um eine holistische dezentrale Systemförderung, die Raum lässt für wesentlich nuanciertere Mechanismen, als sie eine reine Grünstromverbrauchsförderung überhaupt leisten kann. Ob der Gerichtshof allerdings soweit denk,t ist fraglich. Dies wäre wohl eher etwas, das der Kommission ans Herz gelegt werden sollte, wenn sie denn die EE-Richtlinie überarbeiten muss.

Wenn der EuGH dem Generalanwalt zustimmt, dann würde dies auf jeden Fall ein gutes Stück Arbeit für die Europäische Kommission, das Europäische Parlament und die Mitgliedsstaaten bedeuten, die die EE-Richtlinie bzw. die nationalen Fördersysteme anpassen müssten – und das, nachdem die Kommission doch gerade erst mit den Leitlinien für Umwelt- und Energiebeihilfen (wir berichteten), die gerade noch zur Konsultation standen, ihre Ansichten zu (nationalen) Fördersystemen für Erneuerbare Energien kundgetan hat, und die Mitgliedstaaten entsprechend zu Anpassungen bewegen will.

Gerade vor diesem Hintergrund haben die Schlussanträge  des Generalanwalts wenig Begeisterung ausgelöst. Immerhin hatte die Kommission von ihren früheren Ideen, dass Fördersysteme in jedem Fall auch Anlagen aus anderen Mitgliedstaaten offen stehen müssen, jüngst Abstand genommen. Dies scheint jetzt mit den Schlussanträgen des Generalanwalts allerdings zumindest für manche Fördersysteme und abhängig derer   Ausgestaltung wieder auf dem Tisch zu sein und es ist nicht ausgeschlossen, dass die Kommission nun wieder ihre Meinung ändert (ändern muss). Wir gehen also in die nächste Runde und es bleibt spannend.

Ansprechpartner: Dr. Dörte Fouquet/Dr. Martin Altrock/Jens Vollprecht