Kampf der Titanen: Brüssel und Berlin ringen um Umweltschutz

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Wenn es um die Umsetzung von EU-Umweltschutzvorgaben in nationales Recht geht, gibt Deutschland gern das „Musterkind“. Doch auch hier ist nicht alles Gold, was glänzt: So bescheinigte der EuGH im Mai 2011 im „Trianel-Urteil“ dem deutschen Gesetzgeber (wir berichteten), dass das deutsche Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz (UmwRG) den Vorgaben der EU-Richtlinien im Hinblick auf die Klagerechte von Umweltverbänden nicht gerecht wird. Dies will und kann die Bundesrepublik nun nicht auf sich sitzen lassen. Das Ergebnis ist eine umfassende Novellierung  dieses Gesetzes und anderer umweltrechtlicher Vorschriften mit dem Ziel, die Vorgaben der EU-Richtlinien und des Aarhus-Übereinkommens 1:1 umzusetzen.

Neu und im Plan: Verbandsklagerecht

Der neue Gesetzentwurf weitet die Klagerechte von Umweltverbänden aus. Ursprünglich sollten sie in § 2 Abs. 1 und 5 UmwRG auf Vorschriften, die „Rechte Einzelner begründen“, beschränkt bleiben. Dies musste aufgrund der Trianel-Entscheidung des EuGH gestrichen werden. Umweltvereinigungen können somit künftig wegen Verstößen gegen jegliche Umweltvorschriften, also auch solche, die nur Allgemeininteressen dienen, vor Gericht ziehen. Dies hat in der Praxis erhebliche Auswirkungen. Denn mit einem Schlag können nun ein Vielzahl bedeutsamer Regeln des Naturschutzrechts, des Wasserrechts, aber auch des Immissionsschutzrechts (v. a. das bedeutsame Vorsorgegebot) von Verbänden gerichtlich gerügt werden.

Eine völlige Gleichstellung der Klagerechte von Umweltverbänden mit denen der betroffenen Bürger möchte der Gesetzgeber aber vermeiden. Zu groß ist die Sorge, dass wichtige Infrastrukturvorhaben untragbar verzögert werden. Der Entwurf des UmwRG strafft daher das Gerichtsverfahren sowohl in zeitlicher als auch in inhaltlicher Hinsicht. Umweltverbände, aber auch andere Beteiligte, werden künftig in der Regel binnen sechs Wochen ihre Klagen begründen müssen. Zudem wurde noch einmal – im Ergebnis aber wohl ohne inhaltliche Änderungen – klargestellt, dass die Gerichte bei einem der Behörde eingeräumten Beurteilungsspielraum nur eingeschränkt prüfen dürfen. Zudem hat der Gesetzgeber vor, im wichtigen Eilrechtsschutz die Schwelle für erfolgreiche Eilanträge deutlich anzuheben, so dass öfter erst einmal gebaut werden kann.

Neu und über Plan: Kostendeckung für Wasserdienstleistungen

Doch der Gesetzesentwurf sieht nicht nur Änderungen des UmwRG vor. Auch an das Wasserhaushaltsgesetz (WHG) geht der deutsche Gesetzgeber. So werden im neuen § 6a WHG Industrie, Haushalte und Landwirtschaft verpflichtet, zur Deckung der Kosten für Wasserdienstleistungen (Entnahme, Aufstauung, Speicherung, Verteilung von Wasser sowie Sammlung und Behandlung von Abwasser) angemessen beizutragen. Der Wortlaut entspricht praktisch dem des zugrundeliegenden Art. 9 der Wasserrahmenrichtlinie der EU. Hintergrund ist das im Mai 2012 von der Europäischen Kommission gegen die Bundesrepublik eingeleitete Vertragsverletzungsverfahren, das auf dem Vorwurf gründet, das für sog. Wasserdienstleistungen vorgeschriebene Kostendeckungsgebot nur unzureichend umgesetzt zu haben. Eine Fortführung des Verfahrens, welches unter Umständen mit einer Verurteilung der Bundesrepublik durch den EuGH hätte enden können, dürfte durch den neuen § 6a WHG abgewendet sein. Denn auch andere EU-Mitgliedstaaten haben sich bei der Umsetzung auf eine schlichte Wiederholung des Wortlauts der Richtlinie beschränkt, ohne dass die Kommission dies beanstandet hätte. Ob und ggf. welche Änderungen sich aus der Neuregelung für die Praxis ergeben? Man wird sehen. Mit generell steigenden Preisen für die Wasserver- und Abwasserentsorgung ist eher nicht zu rechnen; in fast allen Bundesländern ist die Kostendeckung durch zu entrichtende Wasserentnahmeentgelte und die Abwasserabgabe bereits gewährleistet.

Reicht das alles aus? 

Die Änderungen, insbesondere des UmwRG sind allesandere als populär. Umweltverbände beklagen die prozessualen Einschränkungen. Aber auch manche Vorhabenträger sorgen sich. Werden die Änderungen im Eilrechtschutz wirklich helfen? Vielleicht wird nun mancher „schnelle Antrag“ nicht gestellt und die Investoren erfahren erst im Hauptsacheverfahren, woran sie eigentlich sind. Weil praktisch keine Immissionsschutzgenehmigung ohne die Auflage ergeht, dass nach erfolgreicher Anfechtung auf eigene Kosten zurückgebaut werden muss, steigt das finanzielle Risiko, das nun länger miteingeplant werden muss.

Doch nicht nur national missfällt die Novelle. Auch Brüssel drängelt. Die Europäische Kommission ist nämlich der Auffassung, dass das mit der Umsetzung der EU-Vorgaben weder schnell noch gut genug funktioniert. Kurzerhand hat die Kommission mit Schreiben vom 27.9.2012 ein neues Vertragsverletzungsverfahren gegen die Bundesrepublik eingeleitet (Verfahren Nr. 2007/4267). Nicht schnell genug geht es der Kommission mit der Ausweitung der Klagerechte von Umweltverbänden. Zwar liegt ihr der deutsche Entwurf zur Novellierung des UmwRG längst vor. Dieser zählt aber nach Ansicht der Brüsseler nicht. Die schlichte Begründung: Der Entwurf eines Gesetzes ist kein Gesetz.

Auch inhaltlich scheint der Entwurf der Kommission nicht so recht zu gefallen. Ihrer Ansicht nach muss der deutsche Gesetzgeber weitere materielle Änderungen vornehmen, um den EU-Anforderungen zu genügen. Zum einen geht es um die Möglichkeit, Genehmigungsentscheidungen aufzuheben, wenn die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) fehlerhaft durchgeführt wurde. Gemäß § 4 UmwRG kann das nur dann geschehen, wenn eine notwendige UVP entweder gar nicht durchgeführt wurde oder aber sich der Fehler bei der Durchführung der UVP tatsächlich auf die Genehmigungsentscheidung ausgewirkt hat. Diese Kausalitätsvoraussetzung ist der Kommission jedoch ein Dorn im Auge – die Aufhebung von Genehmigungsentscheidungen soll auch dann möglich sein, wenn der Verfahrensverstoß sich auf die Entscheidung überhaupt nicht ausgewirkt haben könnte.

Schließlich schränkt die Präklusionsvorschrift des § 2 Abs. 3 UmwRG nach Ansicht der Kommission die Rechte von Umweltvereinigungen zu stark ein. Diese sollen ihre Einwendungen auch dann geltend machen können, wenn sie es im Rahmen des Verwaltungsverfahrens versäumt haben. Schließlich soll sich Deutschland auch von der Übergangsregelung des § 5 UmwRG verabschieden, nach der das UmwRG nur auf Verfahren Anwendung findet, die ab dem 25.6.2005 eingeleitet wurden.

Und was passiert nun?

Bislang ist das BMU nicht bereit, den Forderungen der Kommission nachzugeben. Es hält die geforderten zusätzlichen Maßnahmen nicht für notwendig, um den Vorgaben der EU-Richtlinien gerecht zu werden. Für Vorhabenträger ist dies allerdings keine gute Nachricht. Rechtsunsicherheit läuft Investitionsvorhaben bekanntlich diametral entgegen. Die Richtlinie wiederum, die den Umweltverbänden mehr Klagerechte einräumt, gilt als direkt anwendbar.

Eine schnelle Klärung tut Not. Dabei bleibt zu hoffen, dass die Kommission sich einsichtig zeigt, wenn es um die Punkte geht, die dem deutschen Verwaltungsrecht bislang fremd und systematisch schwer integrierbar sind. Hierzu gehört z. B. die Kausalitätsfrage bei unterbliebener UVP oder die Präklusionsvorschriften, die schnell Sicherheit über überhaupt gerügte Punkte schaffen soll.

Ansprechpartner: Prof. Dr. Ines Zenke/Daniel Schiebold/Jana Siebeck

PS. Sie haben noch nicht genug von uns? Dann kommen Sie doch zu unserer 17. Energiekonferenz am 9.11.2012 nach München. Es sind noch einige wenige Plätze frei.