POP-Abfall-Überwachungsverordnung seit dem 1.8.2017 in Kraft: Mission erfüllt?

Bereits am 1.8.2017 ist die POP- Abfall-Überwachungsverordnung (POP-VO) in Kraft getreten. Diese sollte vor allem die Probleme rund um die Entsorgung von Hexabromcyclododecan (HBCD) endgültig lösen. Dieser Stoff ist vielfach in Dämmplatten enthalten, weshalb insbesondere im Bausektor viel HBCD enthaltender Abfall anfällt. Wie man solche Abfälle richtig entsorgt, beschäftigt aber auch Betreiber von Kraftwerken, die sog. Ersatzbrennstoffe (EBS) verfeuern, die vorbehandelte Abfälle aus den verschiedensten Sektoren enthalten. Die neue Verordnung sorgt nun zunächst einmal bei vielen Beteiligten für Verunsicherung.

Bei POP-Abfall geht es nicht – wie der Laie mutmaßen könnte – um schlechte Unterhaltungsmusik, sondern um Abfall, der sog. Persistent Organic Pollutants enthält, also langlebige organische Schadstoffe, die Umweltprobleme verursachen. Nicht alle diese Stoffe sind allerdings deswegen nach europäischem Gemeinschaftsrecht auch als gefährlich einzustufen – was für die Entsorgung einen erheblichen Unterschied ausmacht. Der deutsche Verordnungsgeber hatte zwischenzeitlich mit einer verschärften Umsetzung des EU-Rechts einen Entsorgungsengpass bei HBCD-haltigem Styropor heraufbeschworen, der nur durch ein kurzfristiges Moratorium beseitigt werden konnte. Die neue Verordnung sollte nun dauerhaft für Rechtssicherheit sorgen, bringt für die Betroffenen aber auch neue Pflichten. Vor allem aber könnte sie in der Anfangsphase nun zu neuen Entsorgungsproblemen führen.

Was war geschehen?

Ursprünglich sollte bereits die am 11.3.2016 in Kraft getretene Verordnung zur Umsetzung der novellierten abfallrechtlichen Gefährlichkeitskriterien abschließend regeln, wie mit POP-Abfall umgegangen werden muss. Diese Verordnung diente auch der Umsetzung der europäischen Verordnung Nr. 850/2004 über persistente organische Schadstoffe, die u.a. verlangt, Abfälle, die die im Anhang IV dieser Verordnung aufgelisteten Stoffe enthalten, so zu beseitigen oder zu verwerten, dass die POP zerstört oder unumkehrbar umgewandelt werden, damit die verbleibenden Abfälle und Freisetzungen nicht die Eigenschaften der POP aufweisen. Dies wollte der Verordnungsgeber dadurch sicherstellen, indem er alle im Anhang IV der europäischen POP-Verordnung genannten Stoffe in der Verordnung über das Europäische Abfallverzeichnis (Abfallverzeichnis-Verordnung – AVV) als gefährlich einstufte, also unabhängig davon, ob bei dem einzelnen Stoff die Gefährlichkeitskriterien der AVV erfüllt sind. Damit wären POPs unter die für alle gefährlichen Abfälle geltenden Nachweispflichten nach § 50 KrWG gefallen, die eine umfassende Überwachung der Entsorgung dieser Stoffe gewährleisten.

In der Praxis stellte sich aber bald heraus, dass dieser Ansatz einen gravierenden Nachteil hatte: Mit dem pauschalen Verweis auf den Anhang IV der europäischen POP-Verordnung galten nunmehr auch POP als gefährlich, die bis dahin nach den Kriterien der AVV nicht als gefährlich galten. Dies betraf vor allem den Stoff HBCD. Dieser Stoff wurde früher häufig als Flammschutzmittel für Kunststoffe eingesetzt, da er aufgrund seiner technischen Eigenschaften die Ausbreitung von Brandherden verzögern oder gar Brände verhindern kann. Er ist darum vielfach in Wärmedämmplatten enthalten und deshalb häufig in Abfällen in der Bauwirtschaft anzutreffen. Die Einordnung von HBCD als gefährlich führte nun zu erheblichen Entsorgungsengpässen. Denn nicht alle EBS-Kraftwerke, die bislang HBCD-haltige Abfälle angenommen hatten, verfügen über eine Genehmigung, auch gefährlicher Abfälle zu verbrennen, und konnten somit diese Abfälle nicht mehr annehmen.

Die Bundesregierung sah sich deshalb Ende 2016 dazu gezwungen, die entsprechende Regelung mittels einer Änderungsverordnung zur AVV zumindest für ein Jahr auszusetzen („Moratorium“). Dieses Moratorium wäre im Dezember ausgelaufen. Mit der neuen POP-VO wurde die pauschale Einordnung als gefährlicher Abfall auf Dauer aufgehoben. Gleichzeitig werden aber neue Pflichten im Zusammenhang mit dem Umgang mit POP-haltigen Abfällen eingeführt.

Was ändert sich durch die POP-VO?

Die POP-VO schafft zunächst endgültig Rechtssicherheit über die Einordnung als nicht gefährlicher Abfall. Für die Betreiber von EBS-Kraftwerken bedeutet das, dass sie HBCD-haltige Abfälle grundsätzlich auch dann annehmen dürfen, wenn ihre Anlage nicht über eine Genehmigung zur Verbrennung gefährlicher Abfälle verfügt.

Handlungsbedarf schaffen aber die mit der Verordnung neu eingeführten Pflichten. So verbietet die Verordnung, POP-haltige Abfälle mit anderen Abfällen zu vermischen, und führt Nachweis- und Registerpflichten ein. Diese Pflichten treffen alle Erzeuger, Besitzer, Sammler, Händler, Makler und Entsorger, die mit Abfällen umgehen, welche in den Anwendungsbereich der neuen Verordnung fallen. Bei der Einordnung der POP und der Schwellenwerte verweist die Verordnung nun auf die Werte und Stoffe in der EU-Verordnung, so dass ein Gleichlauf gewährleistet ist.

Die neuen Pflichten orientieren sich an den Regeln, die für den Umgang mit gefährlichen Abfällen gelten. Das Ziel, die POP-Abfälle der gleichen engmaschigen Kontrolle wie gefährliche Abfälle zu unterwerfen, hatte der Verordnungsgeber ja schon mit der Verordnung aus 2016 verfolgt. Die neue POP-VO soll also nun das gleiche leisten, ohne dass alle POP hierzu als gefährlich eingestuft werden müssen.

Sind damit alle Probleme gelöst?

Laut der Verordnungsbegründung geht die Bundesregierung offenbar davon aus, dass sich der Umsetzungs- und administrative Mehraufwand für die betroffenen Unternehmen im Rahmen halten wird. Es zeigt sich aber, dass vor allem die Einrichtung des nunmehr geforderten Nachweissystems nicht wenige Entsorger vor logistische Herausforderungen stellt. Nicht ganz unrealistisch ist derzeit das Szenario, dass etliche Unternehmen den Mehraufwand scheuen und sich dazu entschließen, keine POP-haltigen Abfälle mehr anzunehmen. Dies könnte dann zu erneuten Entsorgungsengpässen führen. Ob die POP-VO die Hoffnung erfüllen wird, die Transparenz bei der Entsorgung von POP-Abfällen bei gleichzeitiger Gewähr preisgünstiger Entsorgungsmöglichkeiten zu verbessern, muss sich also erst noch erweisen.

Ansprechpartner: Prof. Dr. Ines Zenke/Dr. Tigran Heymann/Carsten Telschow