Koalitionsvertrag gut – alles gut?!

Nach einem recht ruhigen Start haben die Koalitionsverhandlungen zwischen CDU/CSU und SPD nun an Fahrt aufgenommen. Nahezu täglich werden neue (Zwischen-)Ergebnisse verkündet. Betont wird jedoch, entschieden sei noch nichts. Zahlreiche Akteure kennen sich noch von damals aus der Großen Koalition, die von 2005 bis 2009 die Geschicke Deutschlands gelenkt hat. Man vertraut sich. Doch wozu dann der Koalitionsvertrag? Vertrauen ist gut – aber Kontrolle ist besser? Was steht eigentlich in so einem Koalitionsvertrag, und was passiert, wenn die Zusagen nicht eingehalten werden?

Die erste Frage lässt sich noch vergleichsweise einfach beantworten. Der Koalitionsvertrag dient zunächst dazu, die absolute Mehrheit aller im Parlament vertretenen Abgeordneten zu sichern, die zur Wahl des Bundeskanzlers bzw. der Bundeskanzlerin nach Art. 121 GG notwendig ist. Diese so genannte Kanzlermehrheit ist bei allen Abstimmungen erforderlich, die den Bundeskanzler direkt betreffen. Im Normalfall genügt die Mehrheit der abgegebenen (anwesenden) Stimmen (einfache Mehrheit). Der absoluten Mehrheit bedürfen dagegen die Wahl des Kanzlers (Art. 63 GG), das konstruktive Misstrauensvotum (Art. 67 GG) und die Vertrauensfrage (Art. 68 GG). Da außer im Dritten Deutschen Bundestag (Legislaturperiode 1957 bis 1961) noch nie eine Fraktion die absolute Mehrheit im Bundestag erreicht hat, sind für diese Kanzlermehrheit die Stimmen der Abgeordneten mindestens zweier Fraktionen erforderlich. Doch wie kann die stimmenmäßig kleinere Fraktion, die den Kanzler ins Amt hievt, sicher sein, dass auch ihre Interessen in der späteren Regierung gewahrt bleiben? Immerhin stellt die stimmenmäßig größte Fraktion in der Regel den Bundeskanzler – der dann von Verfassung wegen allein entscheidet, wer Bundesminister wird (Art. 64 GG)! Auch an dieser Stelle bringt der Koalitionsvertrag die notwendige Sicherheit. Er enthält sozusagen die Bedingungen für die Wahl des Bundeskanzlers (ja doch, auch für die der der Bundeskanzlerin).

Und was steht drin?

Zunächst wird in der Präambel ein gewisser Grundkonsens festgehalten. Anschließend definieren die Koalitionsparteien die für die Legislaturperiode wichtigen Inhalte und Ziele. Das kann abstrakt – z.B. die Bestimmung eines Handlungsrahmens – oder sehr konkret – z.B. die Benennung eines Gesetzesvorhabens – geschehen. Gibt es bereits im Vorfeld der Koalitionsverhandlungen zu manchen Themen ganz unterschiedliche Auffassungen, ist dies auch die richtige Gelegenheit, sich auf einen gemeinsamen Weg festzulegen. Überaus spannend ist auch die Frage, welche Parteien welche Ressorts in der Regierung übernehmen. Auch das steht im Koalitionsvertrag. Und neben den vielen inhaltlichen Punkten dürfen auch Regelungen für den Fall nicht fehlen, dass sich die Koalitionspartner einmal uneinig sein sollten: So ist es kein Zufall, dass die Abgeordneten einer Koalition stets einheitlich abstimmen – auch wenn sich das thematisch zumindest nicht immer ganz nachvollziehen lässt. Zur Wahrung stabiler Mehrheiten sieht der Koalitionsvertrag ein einheitliches Abstimmungsverhalten vor – auch für solche Themen die nicht Gegenstand des Koalitionsvertrages sind. Drum prüfe wäre sich ewig bindet … Apropos ewig: der Koalitionsvertrag gilt natürlich nur für die Dauer der Legislaturperiode. Danach kann jeder wieder seiner eigenen parteipolitischen Wege gehen.

Doch was passiert, wenn sich eine Fraktion nicht an den im Koalitionsvertrag mühsam gefundenen Konsens hält? Wie verbindlich sind die gefundenen Regelungen für die Vertragsparteien? Die Rechtsnatur und Verbindlichkeit eines Koalitionsvertrages ist umstritten. Zwar ist man sich weitgehend einig, dass der Koalitionsvereinbarung – wegen der beteiligten Akteure und der getroffenen Regelungen – ein verfassungsrechtlicher Charakter zukommen muss. Gerichtlich einklagbar ist sie aber nicht. Denn aufgrund ihrer verfassungsrechtlichen Natur ist der Weg zu den Verwaltungsgerichten verschlossen. Und das Verfassungsgericht sieht in seinem abschließenden Zuständigkeitskatalog den Streitgegenstand „Koalitionsvertrag“ nicht vor. Damit sind die gegenseitigen Rechte und Pflichten aus dem Koalitionsvertrag nicht gerichtlich durchsetzbar. Dies bedeutet aber keinesfalls, dass der Koalitionsvertrag damit lediglich eine unverbindliche Absichtserklärung der Parteien ist. Die politische Wirkung eines Verstoßes gegen die Koalitionsvereinbarung kann immens sein. Kein Partner lässt sich gerne „Wortbruch“ oder politische Unzuverlässigkeit vorwerfen – zumal immer auch die Gefahr mitschwingt, die Regierungsverantwortung zu verlieren.

Dabei darf der Koalitionsvertrag aber nicht als Korsett verstanden werden, das die Handlungsmöglichkeiten in einer Legislaturperiode beschränkt. Grundsätzlich gilt: vom Koalitionsvertrag darf immer dann abgewichen werden, wenn sich die Partner einig sind oder unvorhergesehene Ereignisse dies notwendig machen. Das passiert gar nicht so selten. Hierzu fallen einem sofort Beispiele aus der letzten Legislaturperiode ein: die Abschaffung der Wehrpflicht und natürlich die Energiewende selbst. Im damaligen Koalitionsvertrag stand das nun wirklich nicht …

Wir dürfen also gespannt sein, welche Überraschungen der Koalitionsvertrag für die 18. Wahlperiode für uns bereit hält. Und natürlich vier Jahre Große Koalition.

Ansprechpartner: Prof. Dr. Ines Zenke/Dr. Christian Dessau

PS. Morgen sagen wir etwas zum EEG. Versprochen.