Mehr Produktverantwortung in der Kreislaufwirtschaft

Umwelt und Klima sind in Deutschland und der EU derzeit wieder überall im Gespräch, und damit auch das Thema einer effizienten und nachhaltigen Nutzung der Ressourcen. Die Bundesregierung arbeitet zurzeit daran, die EU-Abfallrahmenrichtlinie (zuletzt geändert durch RL EU 2018/851) in deutsches Recht umzusetzen, und will dabei unter anderem die ökologischen Aspekte des Kreislaufwirtschaftsgesetzes (KrWG) ausbauen. Ein Instrument zur Förderung dieses Ziels ist die Stärkung der sog. Produktverantwortung. Hierdurch sollen insbesondere das Ressourcenmanagement und die Ressourceneffizienz in Deutschland verbessert werden.

Das Bundesumweltministerium (BMU) hat dazu am 5.8.2019 einen Referentenentwurf vorgelegt. Der Entwurf ist noch nicht abschließend unter den Bundesministerien abgestimmt.

Worum geht es?

Der europäische Gesetzgeber hat in den vergangenen Jahren im Umweltrecht und konkret im Bereich der Abfallwirtschaft eine Reihe grundlegender Reformvorhaben auf den Weg gebracht, um die Grundlagen für einen umwelt- und klimaschonenden Umgang mit Ressourcen in der EU zu schaffen und hiermit zugleich die EU in eine weltweite Vorreiterrolle zu bringen. Die bereits erwähnte EU-Abfallrahmenrichtlinie, die dem BMU-Entwurf zugrundeliegt, ist dabei Teil des von der Kommission bereits Ende 2015 auf den Weg gebrachten und im Mai 2018 auch parlamentarisch verabschiedeten EU-Legislativpakets zur Kreislaufwirtschaft. Dieses ist schließlich am 4.7.2018 in Kraft getreten und nach Art. 2 der Richtlinie größtenteils bis zum 5.7.2020 in nationales Recht umzusetzen, wenngleich für bestimmte Teile längere Umsetzungsfristen gelten (so z.B. bei der erweiterten Herstellerhaftung). Aber auch nach dem Inkrafttreten des umfassenden Pakets beschränkt sich die EU nicht darauf, die Umsetzung durch die Mitgliedstaaten abzuwarten, sondern treibt die Staatengengemeinschaft die Reformbemühungen weiter voran. Als jüngstes Beispiel sei hier nur die Einwegkunststoffrichtlinie vom 5.6.2019 genannt, die im Rahmen der nachhaltigen Kunststoffpolitik der EU erlassen wurde (wir berichteten) und dem wachsenden Aufkommen von Kunststoffabfällen entgegenwirken soll.

Aber auch national wird der Reformprozess um die Umwelt- und Klimagesetzgebung immer stärker forciert. Zu Beginn des Jahres legte das BMU nach jahrelanger Diskussion den Entwurf eines Klimaschutzgesetzes vor, das die Erreichung der Klimaschutzziele bis 2030 ermöglichen soll (wir berichteten). Es soll im Kern den Bereichen Verkehr, Industrie, Landwirtschaft, Energie und Gebäude jeweils ein festes Einsparziel und jährliche sinkende Jahresemissionsmengen zuweisen und den zuständigen Ministerien Ermächtigungen zum Erlass geeigneter Maßnahmen einräumen.

Der aktuelle Referentenentwurf widmet sich dem Ziel einer funktionierenden Kreislaufwirtschaft und soll sich eng an der Abfallrahmenrichtlinie orientieren. Zur Abfallvermeidung und der Förderung von Recyclingprozessen sieht der Entwurf unter anderem folgende Neuerungen vor:

• Erhöhung und Fortschreibung der Quote für die Wiederverwendung und das Recycling bestimmter Abfälle. In diesem Zusammenhang sollen auch bereits im Kreislaufwirtschaftsgesetz vorgesehene Instrumente weiter ausgebaut werden.
• Erweiterung der Pflichten, Abfälle getrennt zu sammeln.
• Weiterentwicklung der öffentlichen Beschaffung durch obligatorische Bevorzugung ökologisch effizienter Erzeugnisse.
• Förderung von Instrumenten der Abfallvermeidung, wobei der Gesetzesentwurf hier über die in der Abfallrahmenrichtlinie aufgeführten Erfordernisse hinausgeht. Als wichtigstes Element soll in diesem Zusammenhang die Stärkung der Produktverantwortung dienen. Dies soll die Verbraucher für eine verursachungsgerechte Beteiligung an den durch Abfall entstehenden Reinigungskosten sensibilisieren und den Einsatz von recycelten Produkten steigern.
• Die Produktverantwortung wird zu einer „Obhutspflicht“ für die von den Produktverantwortlichen hergestellten und vertriebenen Produkte ausgeweitet.

Wie ist der Reformvorschlag einzuordnen?

Die EU-Abfallrichtlinie bzw. der ihrer Umsetzung dienende Referentenentwurf des BMU zeigen einmal mehr, dass Klimawandel und Umweltschutz nicht ohne sinnvolle Konzepte und bindende Vorgaben für eine funktionierende Kreislaufwirtschaft gedacht werden können. Aus nationaler Perspektive ist grundsätzlich zu begrüßen, dass der Gesetzgeber die Umsetzung europäischer Vorgaben mit dem Referentenentwurf aktiv vorantreibt und damit nicht zuletzt auch auf bestehende Risiken des Klimawandels reagiert.

Aber natürlich ist das Ziel einer geschlossenen Kreislaufwirtschaft nicht lediglich (und nicht einmal primär) ein rechtliches Thema. Der Ansatz spiegelt vielmehr den gesellschaftlichen Trend zu mehr Umweltbewusstsein und schonenderem Ressourcenumgang in der Bevölkerung wieder. Fridays for future lässt grüßen.

Und auch in der (Abfall-)Wirtschaft selbst ist in jüngerer Zeit deutlich erkennbar, dass sich das Thema Kreislaufwirtschaft mehr denn je im Fluss befindet. Dies gilt speziell auch für den Bereich der Verpackungsentsorgung sowie des Dualen Systems, das in Deutschland die Entsorgung von Verkaufsverpackungen organisiert. Denn auch in jenem Marktsegment ist– nach langjährigen Diskussionen um Mengenbetrug, einer grundlegenden Reform der rechtlichen Rahmenbedingungen in Gestalt des Verpackungsgesetzes (wir berichteten) und dem Rückzug von zwei der zuvor zehn Dualen Systeme – weiter Bewegung zu beobachten:

Der größte deutsche Entsorger Remondis möchte den hierzulande größten Systembetreiber Duales System Deutschland (DSD) übernehmen und damit die eigenen Aktivitäten – aus der Abfallindustrie kommend – auf weitere Wertschöpfungsstufen ausweiten. Das Vorhaben wurde vom Bundeskartellamt (BKartA) untersagt; hiergegen hat Remondis Beschwerde zum OLG Düsseldorf erhoben.

Und auch vom anderen Ende der Wertschöpfungskette – also seitens der Produkthersteller und Inverkehrbringer – gibt es Bewegung am Markt. Dies machen insbesondere die Aktivitäten der Schwarz-Gruppe (zu denen die Lebensmitteleinzelhändler LIDL und Kaufland gehören) über die GreenCycle bzw. PreZero deutlich. Dem 2018 gegründeten Entsorgungsunternehmen PreZero ist es gelungen, den Konkurrenten Tönsmeier zu übernehmen. Nun ist PreZero dabei, einen deutschlandweiten Dualen Systembetrieb aufzubauen. Losgelöst von den Diskussionen um eine verstärkte rechtliche Verankerung der Produktverantwortung bemüht sich die Schwarz-Gruppe also bereits jetzt darum, das Geschäft der Abfallentsorgung und des Recyclings eigenständig und auch als Dienstleister für Dritte abzuwickeln und macht zugleich einen Schritt in Richtung höherer Produktverantwortung.

Wie geht es weiter?

Das BMU gibt den beteiligten Kreisen die Möglichkeit zur schriftlichen Stellungnahme zum Referentenentwurf bis zum 9.9.2019. Auch eine mündliche Anhörung ist geplant.

Ziel des BMU ist es, dem Kabinett bis Februar 2020 einen fortentwickelten Entwurf vorzulegen. Anschließend soll dieser das parlamentarische Verfahren durchlaufen. Das Gesetzgebungsverfahren soll bis Juli 2020 abgeschlossen sein, um die europäischen Umsetzungsfristen einzuhalten.

Ansprechpartner: Prof. Dr. Ines Zenke/Dr. Tigran Heymann