Bundesverwaltungsgericht verhandelt über die Zulässigkeit von Fahrverboten für Dieselfahrzeuge

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(c) BBH

Morgen dürften nicht nur viele Dieselfahrzeugbesitzer und Umweltverbände gespannt nach Leipzig schauen, sondern auch die Automobilindustrie. Denn am 22.02.18 verhandelt das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) über die Frage, ob Fahrverbote für Dieselfahrzeuge in Innenstädten zulässig und notwendig sind, in denen die Stickstoffdioxidkonzentration die einzuhaltenden Grenzwerte überschreitet. In dem Verfahren geht es zunächst um die sog. Luftreinhaltepläne der Städte Düsseldorf und Stuttgart. Dem Verfahren kommt jedoch eine Signalwirkung für alle betroffenen Städte in Deutschland zu (insgesamt knapp 70 Kommunen).

Was ist der Luftreinhalteplan und wie haben die Eingangsinstanzen entschieden?

Nach § 47 Abs. 1 BImSchG hat die zuständige Behörde einen Luftreinhalteplan aufzustellen, sofern die Immissionsgrenzwerte, die in der Verordnung über Luftqualitätsstandards und Emissionshöchstmengen (39. BImSchV) festgelegt sind, einschließlich festgelegter Toleranzmargen, überschritten werden. Diese Verordnung beruht wiederum auf einer Richtlinie der EU zur Einhaltung bestimmter Grenzwerte (RL 2008/50 EG). Der Plan soll die „erforderlichen Maßnahmen zur dauerhaften Verminderung von Luftverunreinigungen“ festlegen.

Sowohl in Stuttgart als auch in Düsseldorf wurde der von den Behörden aufgestellte Luftreinhalteplan von der Deutschen Umwelthilfe e.V. (DUH) vor dem Verwaltungsgericht (VG) erfolgreich angegriffen (vor vielen weiteren Verwaltungsgerichten steht eine Entscheidung noch aus). Beide Verwaltungsgerichte (VG Stuttgart, Az. 13 K 5412/15 und VG Düsseldorf, Az. 3 K 7695/15) sprachen der Klägerin einen Anspruch darauf zu, dass der jeweilige Luftreinhalteplan angepasst werden muss, damit die überschrittenen Immissionsgrenzwerte schnellstmöglich wieder eingehalten werden.

Die Gerichte vermissten in den Luftreinhalteplänen ein Gesamtkonzept, „das alle effektiven – rechtlich oder tatsächlich nicht von vorneherein ausgeschlossenen – Maßnahmen auflistet, bewertet und über deren (Nicht-)Umsetzung entscheidet“ (VG Düsseldorf). Ein Fahrverbot für Dieselfahrzeuge zu verhängen, war in beiden Plänen nicht enthalten und bewertet worden, obwohl die Stadt Düsseldorf in ihrem Verfahren dies sogar als besonders effektives Mittel bezeichnet hatte. Die beklagten Städte hatten auch eingeräumt, dass ein (eingeschränktes) Fahrverbot für (bestimmte) Dieselfahrzeuge weder rechtlich noch tatsächlich von vorneherein ausgeschlossen ist. Beide Verwaltungsgerichte kamen daher zu dem Ergebnis, dass die jeweiligen Luftreinhaltepläne nicht ausreichend ausgestaltet seien. Nach ihrer Ansicht würden schon die gegenwärtigen bundesrechtlichen Regelungen wie bspw. die Straßenverkehrsordnung (StVO) genügen, um ein eingeschränktes Fahrverbot anzuordnen und durchzusetzen.

Beide Gerichte haben wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache eine sog. Sprungrevision zugelassen. Deshalb entscheidet jetzt direkt das Bundesverwaltungsgericht. Über die Revision soll nun also am 22.2.2018 in Leipzig verhandelt werden.

Was ist von der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zu erwarten?

Bestätigt das BVerwG als das oberste deutsche Verwaltungsgericht die Entscheidungen der beiden Verwaltungsgerichte, heißt das noch nicht unbedingt, dass in allen Städten, in denen die gesetzlichen Grenzwerte überschritten werden, umfassende Fahrverbote für Dieselfahrzeuge erlassen werden dürfen oder gar müssen. Denn bei der Auswahl der Maßnahmen, um die Grenzwerte einzuhalten, müssen auch die Nachteile berücksichtigt werden, die den Besitzern von Dieselfahrzeugen entstehen – darunter nicht zuletzt auch die Betreiber des Öffentlichen Personennahverkehrs (ÖPNV) und Gewerbetreibende.

Das BVerwG muss sich daher im Zuge seiner Entscheidung insbesondere mit der Frage der Verhältnismäßigkeit eines (eingeschränkten) Fahrverbotes von (bestimmten) Dieselfahrzeugen beschäftigen. Es hat dabei zwischen der körperlichen Unversehrtheit der Anwohner einerseits und der Handlungsfreiheit und Eigentumsgarantie der von dem Verbot betroffenen Kraftfahrzeugeigentümer andererseits abzuwägen. Bereits die Eingangsinstanzen haben klargestellt, dass es ggf. Ausnahmen von dem Fahrverbot geben müsste, mindestens für Rettungseinsatz- und Polizeifahrzeuge, wahrscheinlich aber auch für Handel und Handwerk. Wie diese Ausnahmeregelungen ausgestaltet sein werden, obliegt dann der erlassenden Behörde. Die angepassten Luftreinhaltepläne können dann ihrerseits wiederum vor dem Verwaltungsgericht angegriffen werden.

Es ist nun zu hoffen, dass das BVerwG – sollte es die Entscheidungen bestätigen – den zuständigen Behörden klare und ausgewogene Leitlinien an die Hand gibt, wie sie die Luftreinhaltepläne so ausgestalten, dass sie praxistauglich und zugleich geeignet bleiben, das Ziel der Einhaltung der Grenzwerte zu erreichen.

Anderenfalls wäre zu befürchten, dass sich Fälle wie der Streit um den Luftreinhalteplan der Stadt München wiederholen, der ebenfalls kein Fahrverbot für Dieselfahrzeuge erwogen hatte und deshalb gerichtlich beanstandet wurde. Anfang 2017 hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof dem Staatsministerium für Umwelt ein Zwangsgeld angedroht, sollte das rechtskräftige Urteil (v. 27.2.2017, Az. 22 C 16.1427) bezüglich der Änderung des Luftreinhalteplans nicht umgesetzt werden. Der Luftreinhalteplan für München wurde jüngst fortgeschrieben, jedoch weiterhin ohne Berücksichtigung eines Diesel-Fahrverbotes. Die DUH geht nun laut Medienberichten gar soweit, dass sie vor Gericht Zwangshaft gegen die Umweltministerin Scharf (CSU) beantragen möchte.

Diese Entwicklungen dürften deutlich machen, dass ein salomonisches Urteil des BVerwG dringend zu wünschen ist, damit der Streit um die Luftreinhaltepläne nicht weiter eskaliert.

Ansprechpartner: Prof. Dr. Ines Zenke/Dr. Tigran Heymann/Carsten Telschow

Ansprechpartner Mobilität und Verkehr: Dr. Christian de Wyl/Dr. Martin Altrock/Dr. Christian Jung/Dr. Roman Ringwald