Schiene & Straße: Die offiziellen Auslegungsleitlinien der Europäischen Kommission zur VO (EG) Nr. 1370/2007sind da!

Es kam nicht unerwartet, aber dennoch überraschend: Am 29.3.2014 hat die Europäische Kommission Leitlinien veröffentlicht, wie sie die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 über öffentliche Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße ausgelegt sehen will. Wieso überraschend? Weil zeitgleich auf der europäischen Gesetzgebungsebene bereits eine Novelle der Verordnung unterwegs ist und sogar bereits in erster Lesung im Europäischen Parlament angenommen wurde und daher ebenfalls noch in 2014 verabschiedet werden könnte. Dann wären die neuen Leitlinien aber möglicherweise – zumindest in den Teilen der Verordnung, die novelliert werden – wieder hinfällig. Die Leitlinie gilt nämlich ausdrücklich nur solange, bis eine Änderung der Verordnung in Kraft tritt.

Mehr Rechtsicherheit?

Mit ihren Leitlinien will die Kommission Rechtssicherheit für alle Akteure im öffentlichen Verkehr schaffen. Ein durchaus begrüßenswertes, aber doch auch ein etwas fragwürdiges Ziel – nicht nur vor dem Hintergrund der geplanten Novellierung der Verordnung.

Denn die neuen Leitlinien können selbst nach Aussage der Kommission nur Orientierungshilfen sein, wie die Kommissionsdienststellen die Verordnung voraussichtlich interpretieren werden. Verbindlich sagen, wie EU-Recht auszulegen ist, kann letztendlich nur der EuGH. Das betont auch die Kommission in den Leitlinien. Diese müssen somit als amtliche Auslegungshilfe gelesen werden, deren Richtigkeit aber stets unter dem Vorbehalt einer endgültigen Klärung durch den EuGH steht. Es handelt sich also wohl nur um eine weitere (wenn auch amtliche) Meinung zur verwaltungsinternen Anwendung und Interpretation der Verordnung, hauptsächlich für Beihilfenprüfverfahren. Rechtssicherheit wird es weiterhin nur durch den EuGH geben. Insofern wird der ÖPNV-Branche die Diskussion um die Auslegung der Verordnung leider noch lange erhalten bleiben.

Was besagt die neue Auslegungsleitlinie?

In den neuen Auslegungsleitlinien werden unter anderem die folgenden Punkte angesprochen und erläutert:

• Definition von gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen,
• Laufzeit von Verträgen über öffentliche Dienstleistungen,
• soziale Sicherheit von Arbeitnehmern,
• Bedingungen für die wettbewerbliche und direkte Vergabe von Aufträgen für öffentliche Dienstleistungen,
• Vorschriften über Ausgleichsleistungen für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen,
• Transparenzbestimmungen und
• Übergangsregelungen.

Bemerkenswert, weil in in der deutschen Rechtspraxis bislang anders verstanden, sind insbesondere die folgenden Auslegungshinweise der Kommission:

• Die personenbeförderungsrechtliche Liniengenehmigung wird erneut sehr eindeutig als öffentlicher Dienstleistungsauftrag mit Ausschließlichkeitsschutz eingestuft. Danach bestünde kein Spielraum mehr für eigenwirtschaftliche Verkehrsanträge im PBefG (vgl. Ziffer 2.2.1 und 2.2.6 der Auslegungsleitlinien). Zugleich müsste auch jede Liniengenehmigung nach den Vorgaben der VO (EG) Nr. 1370/2007 vergeben werden und nicht nur der kommunale Finanzierungsrechtsakt.
• Die Subunternehmerquote wird bei Direktvergaben auf ein Drittel der Verkehrsleistung beschränkt (vgl. Ziffer 2.2.9). Das zeigt, dass die Kommission den unbestimmten Rechtsbegriff „überwiegender Teil“ als Voraussetzung für eine zulässige Direktvergabe an den internen Betreiber gem. Art. 5 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1370/2007 sehr viel enger versteht als die bisher vorherrschende deutsche Auslegungspraxis. Diese Begrenzung – sofern der EuGH das genauso sieht – dürfte dann eine Reihe von öffentlich beherrschten Verkehrsunternehmen zu einer höheren Eigenerbringungsquote zwingen.
• Interessant ist auch, wie die Kommission den angemessenen Gewinnaufschlags entsprechend den in der so genannten DAWI-Mitteilung ausgeführten Anhaltspunkten berechnet (Ziffer 2.4.3), obwohl diese explizit nicht für den Bereich ÖPNV gilt.
• Schließlich begründet die Kommission ein „Unterkompensationsverbot“ gegenüber dem Betreiber des öffentlichen Personenbeförderungsdienstes (vgl. Ziffer 2.4.8.). Damit greift sie einen Ansatz auf, der eigentlich erst in die geplante Novelle der Verordnung aufgenommen werden sollte, nämlich dass die über einen öffentlichen Dienstleistungsauftrag festgelegte Verkehrsleistung dauerhaft finanziell tragfähig bleiben muss und nicht das Eigenkapital des betrauten Betreibers aufzehren darf. Eine echte Verpflichtung, stets aufwandsdeckende Ausgleichsleistungen zu bezahlen, könnte im Extremfall als Leistungsaustauschbeziehung mit dem Aufgabenträger interpretiert werden. Ein solches Verständnis würde einerseits ÖPNV-Leistungen umsatzsteuerpflichtig machen und vor allem die Anerkennungsfähigkeit des steuerlichen Querverbunds gefährden.

Eine ausführlichere Darstellung und Auswertung der neuen Leitlinien werden wir alsbald in Angriff nehmen.

Ansprechpartner: Dr. Christian Jung/Folkert Kiepe